1. Các giai đoạn phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam

Hệ thống pháp luật có vai trò quan trọng trong việc quản lý đời sống xã hội nhằm đạt được mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Về bản chất, hệ thống pháp luật chính là chuẩn mực hướng dẫn hành vi cho tất cả các cá nhân, tổ chức, bao gồm cả Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ xã hội; là thước đo thể hiện trình độ phát triển của đất nước. Nhận thức được tầm quan trọng đó của pháp luật, Đảng và Nhà nước ta luôn dành sự quan tâm đặc biệt với vấn đề xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật thông qua việc đề ra các tiêu chí, yêu cầu đối với hệ thống pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết số 27-NQ/TW) đã đặt ra các yêu cầu đối với hệ thống pháp luật phải thực sự “dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch, ổn định, khả thi, dễ tiếp cận, đủ khả năng điều chỉnh các quan hệ xã hội, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, tổ chức, doanh nghiệp làm trung tâm, thúc đẩy đổi mới sáng tạo”; “khơi dậy, phát huy mọi tiềm năng và nguồn lực, tạo động lực mới cho phát triển nhanh và bền vững của đất nước”.

Kể từ năm 1986 đến nay, hệ thống pháp luật Việt Nam đã không ngừng được xây dựng và hoàn thiện. Đến nay, chúng ta đã có một hệ thống pháp luật khá đầy đủ và đồng bộ trên hầu hết các lĩnh vực, đủ để điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội, tạo cơ sở pháp lý cho quản lý nhà nước cũng như môi trường, hành lang pháp lý dẫn dắt, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Theo ý kiến của các chuyên gia thì hiện nay có thể khái quát ba giai đoạn, tương ứng với ba cấp độ phát triển, hoàn thiện của hệ thống pháp luật Việt Nam như sau: giai đoạn thứ nhất từ 1986 đến 2001, là hệ thống pháp luật chuyển đổi; giai đoạn thứ hai từ 2002 đến 2013, là hệ thống pháp luật chuyển đổi và hội nhập; giai đoạn thứ ba từ 2014 đến nay và cho tương lai, là hệ thống pháp luật hội nhập và kiến tạo phát triển.

- Hệ thống pháp luật chuyển đổi là hệ thống pháp luật Việt Nam thời kỳ đầu của công cuộc đổi mới, bắt đầu từ năm 1986. Hệ thống pháp luật thời kỳ này được chi phối bởi các quan điểm, chính sách của những năm đầu thời kỳ đổi mới được ghi nhận trong các văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, VII, VIII và đặc biệt là sự ra đời của Hiến pháp năm 1992. Tư tưởng chủ đạo của đổi mới thời kỳ này chủ yếu là đổi mới kinh tế, là chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp sang “phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Chính vì vậy, hệ thống pháp luật của chúng ta thời kỳ này mang nặng dấu ấn của hệ thống pháp luật chuyển đổi, từng bước xóa bỏ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, chuyển nền kinh tế sang sản xuất hàng hóa với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, hoạt động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước.

- Hệ thống pháp luật chuyển đổi và hội nhập là hệ thống pháp luật giai đoạn từ năm 2002 đến năm 2013, sau khi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 đến khi ban hành Hiến pháp năm 2013. Tư tưởng chủ đạo của xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của giai đoạn này được ghi nhận trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 vào năm 2001, đó là: “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ trên cơ sở phát huy nội lực, chủ động hội nhập quốc tế; thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước… thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN”.

Hệ thống pháp luật trong giai đoạn này có thể coi là thế hệ thứ hai của hệ thống pháp luật thời kỳ đổi mới và cũng là thế hệ thứ hai của hệ thống pháp luật chuyển đổi. Dòng chính trong sự phát triển của hệ thống pháp luật giai đoạn này vẫn tiếp tục mang dấu ấn của thời kỳ chuyển đổi nhưng chú trọng nhiều hơn đến hội nhập quốc tế. Theo đó, hệ thống pháp luật thời kỳ này tiếp tục được sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện để chuyển đổi, xóa bỏ về cơ bản các tàn tích của cơ chế quản lý cũ, xác lập đồng bộ cơ chế quản lý mới, đặc biệt là hình thành đồng bộ thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN; từng bước tiệm cận đến thông lệ quốc tế, đặc biệt là việc ký kết Hiệp định Thương mại song phương với Hoa Kỳ năm 2000 và ra nhập Tổ chức Thương mại thế giới năm 2006. Đây cũng là lần đầu tiên trong Hiến pháp Việt Nam xuất hiện cụm từ “kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài” và được ghi nhận là một trong những “thành phần kinh tế” trong cơ cấu nền kinh tế đất nước. Tuy vậy, hội nhập quốc tế trong giai đoạn này vẫn được tiến hành từng bước, thận trọng và diễn ra trong lĩnh vực kinh tế là chủ yếu.

- Hệ thống pháp luật hội nhập và kiến tạo phát triển là hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay, bắt đầu từ sau sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 và sẽ là tư tưởng, định hướng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong những thập kỷ tới. Hệ thống pháp luật này được coi là thế hệ thứ ba của hệ thống pháp luật thời kỳ đổi mới. Theo đó, hệ thống pháp luật sẽ được xây dựng và hoàn thiện theo hướng: phục vụ mục tiêu kiến tạo phát triển, tạo dựng hành lang pháp lý an toàn cho phát triển và hội nhập sâu rộng với khu vực và thế giới cả về kinh tế, chính trị và văn hóa như đã được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013 là: “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, phát huy nội lực, hội nhập, hợp tác quốc tế, gắn kết chặt chẽ với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”và tiếp tục khẳng định xây dựng “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế”.

2. Thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay

Trong những năm qua, hệ thống pháp luật của Việt Nam không ngừng được hoàn thiện trên tất cả các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục, lao động, việc làm, an sinh xã hội…; cơ bản thể chế hóa đầy đủ chủ trương, đường lối của Đảng, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, chủ động hội nhập quốc tế trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Chất lượng của hệ thống pháp luật ngày càng được nâng cao, về cơ bản đã bảo đảm được tính thống nhất, đồng độ, hợp hiến, hợp pháp. Tính công khai, minh bạch, rõ ràng có nhiều chuyển biến tích cực, từng bước được nâng lên.

Bên cạnh những ưu điểm đã đạt được, hệ thống pháp luật Việt Nam vẫn còn một số hạn chế, bất cập chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cụ thể:

Một là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật lớn, đồ sộ, tồn tại tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, xung đột giữa các quy định gây khó khăn trong việc thực hiện pháp luật. Báo cáo Kết quả rà soát hệ thống VBQPPL thực hiện Nghị quyết số 101/2023/QH15, Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XV, theo đó, tổng số văn bản đã được rà soát là 523 văn bản, gồm 76 luật, nghị quyết, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, 230 nghị định của Chính phủ và quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 217 VBQPPL khác do các cơ quan trung ương ban hành. Kết quả rà soát cho thấy, trong 22 lĩnh vực trọng tâm, có 16 văn bản có quy định mâu thuẫn, chồng chéo; có 104 văn bản có quy định bất cập hoặc vướng mắc. Đối với các văn bản không thuộc 22 lĩnh vực trọng tâm, có 5 văn bản có quy định bất cập, vướng mắc được Ủy ban Kiểm tra Trung ương kiến nghị, đề xuất; đối với các văn bản thuộc lĩnh vực khác, qua rà soát có 99 nội dung có bất cập, vướng mắc trong các lĩnh vực khác được phản ánh, kiến nghị…Số liệu trên cho thấy, hệ thống pháp luật Việt Nam đồ sộ, những văn bản ở các cấp độ hiệu lực khác nhau do nhiều chủ thể ban hành; thực trạng này tác động không nhỏ đến khả năng tìm kiếm, tiếp cận quy định của người dân, tổ chức, doanh nghiệp và kể cả các cơ quan nhà nước trong quá trình thực thi công vụ. Đồng thời, vẫn còn tồn tại tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các luật, bộ luật; giữa văn bản hướng dẫn luật này với văn bản hướng dẫn luật khác. Điển hình nhất là sự chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột giữa các văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực: Đất đai, đầu tư, xây dựng, quy hoạch; nhà ở, kinh doanh bất động sản, môi trường, vệ sinh, an toàn thực phẩm…

Hai là, một số văn bản quy phạm pháp luật có “tuổi thọ” ngắn, thường xuyên thay đổi. Để thực hiện hiệu quả chức năng điều chỉnh, đòi hỏi các quy định phải có tính dự báo về xu hướng phát triển của các quan hệ xã hội; tuy nhiên, một số văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu này dẫn đến tính ổn định còn thấp, tần suất sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, thay thế cao. Thực tiễn cho thấy, trung bình 10 năm, Quốc hội sẽ thực hiện rà soát, sửa đổi, bổ sung, thay thế các luật, bộ luật, như: Luật Đất đai, Bộ luật Dân sự; có những luật thời gian ngắn hơn như Luật Doanh nghiệp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương… Cá biệt, có những bộ luật quan trọng như Bộ luật Hình sự năm 2015 phải tạm hoãn thi hành để thực hiện sửa đổi, bổ sung, khắc phục những sai sót còn tồn tại. Việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật để phù hợp với điều kiện khách quan của đất nước là cần thiết, tuy nhiên, nếu thường xuyên thay đổi sẽ gây khó khăn trong quá trình thực hiện pháp luật, ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của người dân, tổ chức, doanh nghiệp. Thực trạng này cũng phản ánh vấn đề trình độ kỹ thuật xây dựng pháp luật của nước ta chưa đạt được trình độ cao.

Ba là, chất lượng một số văn bản quy phạm pháp luật chưa cao, chưa phù hợp với thực tiễn, thiếu tính khả thi. Các văn bản quy phạm pháp luật muốn đi vào đời sống xã hội thì trước hết phải xuất phát từ chính thực tiễn đời sống xã hội, hay nói cách khác, các quy định của pháp luật phải phù hợp với thực tiễn; tuy nhiên, trong thời gian qua, có không ít quy định chưa thực sự phù hợp với thực tiễn cuộc sống, làm giảm hiệu quả điều chỉnh của pháp luật. Mặc dù, các quy định này đã được hủy bỏ ngay sau khi nhận được sự phản hồi từ các tầng lớp trong xã hội nhưng gây nên bức xúc trong dư luận xã hội; tốn kém kinh phí, thời gian phát sinh trong quá trình xử lý văn bản không phù hợp.

3. Giải pháp tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện nay

- Thứ nhất, tăng cường sự lãnh đạo của cấp ủy, tổ chức Đảng đối với công tác hoàn thiện pháp luật: Đảng đoàn Quốc hội, Ban Cán sự Đảng Chính phủ, Đảng bộ địa phương và cấp ủy, tổ chức Đảng các cấp tổ chức quán triệt đầy đủ; xây dựng chương trình, kế hoạch nhằm triển khai có hiệu quả nhiệm vụ thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng về hoàn thiện hệ thống pháp luật; nhất là Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nghị quyết số 27-NQ/TW. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát đối với hoạt động xây dựng pháp luật, kịp thời phát hiện và xử lý nghiêm minh các sai phạm, tránh tình trạng “tham nhũng, lợi ích nhóm” trong ban hành chính sách, pháp luật.

- Thứ hai, cần tăng cường công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL theo chuyên đề và theo các lĩnh vực pháp luật để tiếp tục phát hiện các quy định mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật hiện hành và có biện pháp quyết liệt để kịp thời xử lý các mâu thuẫn, chồng chéo được phát hiện, góp phần tháo gỡ các vướng mắc trong thi hành pháp luật. Đã đến lúc cần xem xét báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định việc tổng rà soát hệ thống VBQPPL.

- Thứ ba, nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL, hạn chế và đi đến chấm dứt việc ban hành các quy định chồng chéo, mâu thuẫn; quán triệt, thực hiện nghiêm nguyên tắc đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Các cơ quan được trao thẩm quyền ban hành VBQPPL cần nhận thức đầy đủ về vai trò, tầm quan trọng, yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật; xác định rõ VBQPPL là bộ phận cốt lõi của thể chế, tạo nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội, từ đó nâng cao trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật, đồng thời dành nguồn lực thoả đáng để thực hiện thật tốt công tác này.

- Thứ tư, đề cao vai trò và tạo chuyển biến mạnh trong công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản, coi đây là kênh quan trọng nhằm phát hiện sớm để phòng tránh việc ban hành VBQPPL có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn. Các cơ quan tham gia thẩm định cần nâng cao trách nhiệm trong công tác thẩm định, xác định rõ đây không phải là nhiệm vụ riêng của cơ quan chủ trì thẩm định (Bộ Tư pháp, các cơ quan được phân công chủ trì thẩm định). Các cơ quan tham gia thẩm định cần cử người có trình độ, năng lực, chuyên môn phù hợp tham gia Hội đồng thẩm định, đồng thời có văn bản thẩm định chính thức về những nội dung thuộc phạm vi quản lý của mình gửi cơ quan chủ trì thẩm định nghiên cứu, tổng hợp trong báo cáo thẩm định.

- Thứ năm, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật: Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực là khâu đầu vào then chốt giúp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cần tăng cường đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cũng như nâng cao tinh thần trách nhiệm cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật. Hiện nay, có nhiều chương trình bồi dưỡng về lĩnh vực này nhưng còn nặng về lý thuyết mà thiếu tính thực tế nên hiệu quả thấp. Chương trình bồi dưỡng về xây dựng văn bản không chỉ đặt ra với các cơ quan xây dựng luật, các trường đào tạo luật mà cần mở rộng hơn nữa để phổ biến kiến thức cho nhiều người. Đó là cơ sở để phát hiện các “sai trái” trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật; những người có trách nhiệm soạn thảo văn bản và giám sát công việc này cần được bồi dưỡng thường xuyên để tránh các sai lầm không đáng có.

- Thứ sáu, bảo đảm các điều kiện vật chất trong hoạt động xây dựng pháp luật: Cần quan tâm đầu tư cơ sở vật chất, kinh phí thỏa đáng cho công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đầu tư hiệu quả sẽ nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc đầu tư không thỏa đáng dẫn đến hậu quả chất lượng ban hành văn bản không cao, văn bản quy phạm pháp luật khi ban hành có sức sống và tính ổn định của văn bản kém, thường xuyên phải sửa đổi hoặc bổ sung cho phù hợp với thực tiễn.

ThS. Phạm Thị Thanh - Khoa Nhà nước và pháp luật